域崛起路径求解：中国产业新城的市场逻辑与改革价值

最高抠门男

郡县治，天下安。

我国的县制萌芽于西周，经过几千年的发展，已经成为了我国经济、社会、文化各方面相对独立的基本社会经济单元。改革开放以来，我国县域的发展历经了以乡镇企业为主的集体经济时代、集体经济到私营经济过度的变革期以及园区时代，在不断地发展变革中，县域经济已然成为推动我国经济增长的重要力量。

有数据统计，全国县域人口占全国总人口的70%，县域地区生产总值占国内生产总值的比重也已超过50%。在北京师范大学地理学与遥感科学学院教授吴殿廷眼里，县域经济是国民经济的最基本细胞，是国本经济。

“县域经济的问题，包括三农问题、生态环境问题、粮食安全问题，也包括农民工的转移，社会稳定等问题，如果解决不好，连全面小康都谈不上，县域经济的稳定才是根基。“吴殿廷说。

与吴殿廷对县域“国本经济”的判断相佐证的是国家连年来对县域发展的重视。

从2002年十六大第一次明确提出 “壮大县域经济”的号召后，县域经济越来越受到关注。在2006年到2010年间连续5年的一号文件都提到了“县域经济的发展”，2011年的政府工作报告中也再次强调要壮大县域经济发展。

尤其是县域发展进入到园区时代后，越来越多的县意识到只有产业发展才能带动县域发展，于是，各地的产业园区建设如火如荼，在壮大发展的同时，很多问题也随之凸显出来。

在由中国社会科学院工业经济研究所出具的一份关于我国县域经济发展的调研报告中指出，我国县域经济发展存在政府建设资金不足、产业“低、小、散”问题突出、资源环境压力大、现有发展模式难以持续等问题。能否处理得好，都将最终决定中国县域经济，乃至整个中国经济能否实现健康发展。

近年来，一些县率先认识到发展困境开始了转型的探索，在建设产业园区的同时，开始注重以人为本的发展思路，完善基础设施建设，强化公共服务实施，将经济发展与城镇化发展融合在一起。在梳理县域转型探索的过程中，多个样本的调研显示，这条产城融合的发展之路越来越得到产学研的一致认可。

十八届三中全会后，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)指出，要健全城乡发展一体化体制机制，形成“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的新型工农城乡关系。

这再次为县域经济发展吹响了新的号角。2014，县域经济如何进行创新突破，成为摆在中国县市管理者与经营者面前亟须思考和决策的现实课题。而产城融合发展能否成为县域经济未来发展的突破口也值得期待。

县域经济风向标

2013年4月，习近平总书记在海南考察时指出，小康不小康，关键看老乡。习近平实际上提出了一个命题，如何让更广袤的县域地区发展起来。

中国社会科学院工业经济研究所此前发布《中国县域经济推动产业升级实践》报告统计，从2008年起，县域经济的增长速度明显高于全国总体水平。2010年，全国县域GDP总和占全国GDP总量的49.8%，近几年，增长态势仍在持续。

县是城乡结合的地域，平均面积为1000至2000平方公里，人口约为50万至100万人，这个规模足以支撑一二三产业协调发展。县域不仅是中国经济脉络重要的组成部分，也正在中国经济发展中充当着越来越重要的角色。

“发展县域经济，提高县域对产业和就业的承载能力，是解决这一复杂命题的关键所在。县域经济发展好了，老百姓富；发展不好，城乡差距就越来越大。”中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立给出了答案。

改革开放之后，一些地区便开始探索县域发展之路。如苏南的乡镇企业带动型、东莞的大城市配套型、丽江大理等的旅游资源带动型等，而义乌依托小商品市场，做到了世界最大。

浙江省海盐县的经验则提供了另一个范本。2014年2月22日，作为县域代表，张树新参加了第四届中国县域经济发展高层论坛，并在论坛上分享了自己生活的巨变。

2002年之前，他每年收入不到2000元，2002年，海盐县开始了农户土地流转，2009年县里成立了土地流转中心，张树新拿到了土地流转经营权,陆续流转了千亩土地，开始建设家庭农场进行粮食生产，员工都是自己人，种田也开始了机械化操作，科学管理，如今，全家的人均收入达到了10万元左右。

在被问到现在该如何界定身份，是农民还是城里人，是老板还是员工时，张树新说，“我是海盐县的普通农民”。

浙江省海盐县是中国综合实力百强县。20年前，这里的农村居民人均纯收入仅为1760元，20年后，2013年该县的农民人均纯收入达到了20683元。据县委书记沈晓红介绍，期间，海盐大力发展县域经济，推进县城工业化发展，为当地农民提供了很多就业机会，让农民变为工业产业工人。同时，在发展现代工业过程当中，让农民进农业企业打工，成为职业农民。

“在解决农民就业问题上，我们的定位是让农民职业化，无论在工厂里面打工当职业工人，还是在农业企业里打工成为职业农民。几年下来，也解决了农民享受城镇一系列保障问题。”沈晓红说。

国务院参事室特邀研究员姚景源认为，在海盐这个工业和第三产业都很发达的地区，通过土地流转出现家庭农场、种粮大户，提高了农民人均纯收入，从这一点来讲，海盐的经验非常可贵。

在全国2000多个县中，海盐县仅仅是零微一角，很多县域也都在依据自身的特点在探索县域经济的发展，虽然各自的模式不同，但可以肯定的是，产业的发展是关键，通过产业发展提供大量的、非农的就业机会，加快了农业的富余劳动力向非农产业转移，不但促进县域经济的发展，也加速了县域城镇化的进程。

县域发展亟需破题

2013年10月21日，中小城市绿皮书在京发布，中小城市划分新标准出炉，不仅包含常住人口100万以下的建制市市区，也包括未成为建制市的县及县级以上行政区划的中心城镇。

数据显示，全国共有中小城市2816个，占全国经济总量的84.5%。尽管2000年～2012年，我国城镇化率由36.2%提高至52.6%，但中小城市及其直接影响和辐射的区域的城市化率远低于全国平均水平，仅为35.1%。

“未来10年或20年内，中国能不能让城乡居民公平共享改革发展成果，其中一个关键点就是看县域经济、中小城市能不能更好、更快地发展”。郑新立说。

北京师范大学地理学与遥感科学学院教授吴殿廷在做县域调查时发现了一个问题，“现实与县域未来发展的重要性不匹配。”

2013年，吴殿廷曾到广东省炭步镇调研，这是广州市郊区的一个中心镇，距离中心城市很近，区位优势明显，按常理来看，这里的生活条件、居住条件、就业机会应该是和中心城市相匹配的，但镇上100多个当地职工虽然选择在镇上就业，却坚决选择了在市内的花都区安家。

在他的调研中，像炭步镇的情况普遍存在。“规模小，基础设施薄弱，人居环境差，综合承载能力不足。说直白些，就是县域级别的吸引力不足，公共服务、基础设施和产业承接能力都不足，这是县域发展需要注意的问题。”吴殿廷说。

另一组数据也再次凸显了这一难题。中国青年报社会调查中心通过大谷打工网和民意中国网进行的一项调查显示，春节过后，80.5%的受访打工者仍然想去城市打工，仅13.8%的受访者春节后想回老家或家乡附近县镇打工。这说明县域经济吸纳就业的能力和集聚人口的功能还有很大的提升空间。

从产业的角度看，许多城镇的县域经济到目前为止还是以分散经营的农业或农产品粗加工为主导产业，许多城镇缺乏优势产业的支撑，综合经济实力薄弱。同时缺乏新兴产业园区和龙头企业的进驻，产业的集聚能力有限。

中国社会科学院工业经济研究所研究员陈耀说，县域经济在转型升级的突破过程中亟需直面现实矛盾，寻求破解路径。

产城融合的借鉴意义

2013年十八届三中全会曾明确提出，要完善城镇化健康发展的体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。

这显然为县域经济可持续发展提供了一条明确的路径。而近些年各地的产城融合出现也不断探索着该路径的可行性。

北京周边的固安县是学界研究的典型样本，据了解，2002年前，河北省固安县还是以钓具、滤芯、塑料、肠衣等传统产业作为支柱产业。经过十一年的发展，已形成生物医药产业集群、航天产业集群、高端装备制造产业集群、新一代信息技术产业集群、汽车零部件产业集群等五大新兴产业集群。同时，固安还着力打造基础设施配套,全面提升和完善城市功能和产业承载能力。

在规划产业的同时，固安还着力打造基础设施配套。截至2013年12月底，华夏幸福基业为园区累计投资220亿元，在规划范围内实现了“十通一平”：完成全长125公里、97条(段)道路建设，完成4座供水站、3座热力站、4座变电站以及123公里供热、供气、供电、通信管网、污水管网等相关配套设施建设，此外还实施了影剧院、福朋酒店、创业大厦、固安新一中、幸福中学、中医院、商业综合体等180多项重点工程，城市功能日臻完善、承载能力明显增强。

在产业与城市的相互促进之下，固安的经济总量实现约30倍的几何式增长。2002年之前固安全县地区生产总值不足35亿元，全县年财政收入不足亿元，发展水平位列廊坊市十个县(市、区)中的后两名。而截止到2013年12月底，固安全县地区生产总值已突破100亿元，财政收入完成近30亿元，主要经济指标增幅不仅是廊坊市的排头兵，同时也高居河北全省前列。

吴殿廷表示，在学界普遍的共识是，固安的发展方式，对于县域经济发展具有很重要的借鉴意义，值得其他地方去参考学习。

“固安的区位优势很明显，产业选择也适宜发展高新产业，但我国不是所有的县都具备这样的条件。”吴殿廷在总结县域经济发展时，提出了八个字，“产业、特色、民本、开发。”在他看来，县域必须要依据自身的特色和优势选择产业发展，还要充分发挥本土力量，寻求产城融合发展。

中国社会科学院工业经济研究所研究员陈耀也指出，产城融合发展顺应了工业化、城镇化、现代农业化、信息化协调一体发展的理念，可以说是一个综合性的载体，是县域经济未来发展的大趋势。

产城融合的两面：政府与市场

在产城融合发展的过程中，政府与市场的关系成为了一个无法回避的焦点。

我国很多县级开发区搞建设，往往是自己出钱，但是，多数地区财政不足，基础设施跟不上，而由市场化力量带来资金搞建设。

各地在探索中形成了多种方式，例如固安引进了专门致力于投资开发运营产业新城的集团——华夏幸福基业，属于引入社会资本的方式，苏州工业园区采取了中外合作的方式，北京亦庄、郑东新区等产业新城则是政府主导方式等。

固安县副县长肖建忠表示，在和企业的合作中，双方要明确进行分工，政府宏观把握，主导产业规划和园区规划以及每个阶段的发展目标，并做好相关管理服务工作，企业负责具体园区运营，包括基础设施建设和具体项目的运营。

同样，在谈到政府与市场交往的关系时，浙江省德清县县委书记张晓强指出，在引入市场力量的时候，政府要把握宏观、提供公共服务，不能缺位；市场应该起到决定作用，政府不能越位。

以固安为例，华夏幸福基业作为产业新城专家，始终致力于推动产业升级，并拥有专门运营团队，针对区域的具体情况，依据政策导向，制定符合地区的产业发展策略。

在经历了几年的产业发展初级阶段之后，随着入驻园区企业的增多，园区开始进行产业整合，即通过科技手段，在传统产业中增加技术含量和经济附加值，逐步摆脱低端生产，建立完整的上下游产业链条，实现产业的可持续发展，向价值链高端进军。陈耀在解析这种市场化力量时提醒道，对企业来说，做产业新城周期长，投入大，专业性高，需要一定的积累和专业队伍的支撑，还要与政府有坚实的信任基础。对于让市场的力量在县域经济中充分角逐是县域发展的趋势，中国社会科学院学部委员张晓山认为，应充分发挥市场的资源作用，尤其在一些公共领域，包括基础设施、社会事业等，政府可以放手吸引社会资本，通过特许经营，采用多种合作方式，更多地让市场化的力量助力县域经济的发展。