县级城市化发展的制约因素及对策（请耐心看完）涨姿势啊~

百年好合

县级城市化的现状和特点

　  我国大陆约有12.8亿人口，现有大中小城市666座，其中100万人口以上城市34座；我国目前人均国内生产总值已超过880美元，但城市化率大约为36%，不仅低于47%的世界平均水平，而且低于一般发展中国家43%的水平（发达国家已高达80—90%），城市化明显滞后于工业化，城市化水平明显滞后于经济发展水平。我国36%的城市化水平，也就是说大约尚有8.2亿人为非城镇人口。这8.2亿非城镇人口需要通过县级城市化和小城镇的建设来逐步实现农业人口到城镇人口乃至城市人口的转移。由此可见，县级城市化已构成我国城市化发展的主体，县级城市化发展任重而道远。

　　与国内大中城市发展相比，县级城市化呈现以下特点：

　　第一，小城镇发展快、数量多、规模小、品位低、功能弱。改革开放以来，我国小城镇发展很快，从1979年至2001年，建制镇由原来的2173个发展到20312个，增长了近9倍，但小城镇的规模普遍较小，在新增加的建制镇中，包括农村居民，3万人以上的不足1000家。同时，许多城镇在建设上品位低、标准低，尚未形成完善的供水、供电、排污等基础设施和商业、文化、教育等服务体系，无法体现城镇对人口、产业的集聚优势。

　　第二，乡镇企业和专业市场的推进作用明显。全国各地乡镇企业的崛起和专业市场的蓬勃发展既对城镇的发展提出了新的需求，同时又为城镇的发展提供了资金、劳力和人才，提供了高密度的社会联系和经济交换关系。对推进县级城市化起到了重要作用.

　　第三，沿海平原和内陆山地的城镇密度反差强烈。城镇的地域分布受地形、人口、经济发展水平和交通网络布局的影响，主要集中在沿海地区和交通干线，密度高的达到每千平方公里20个，而内陆山区或西部地区的城镇较为稀疏，密度仅为每千平方公里2—5个甚至更低，城镇的空间布局密度反差强烈。有资料表明，近几年的发展使得上述状况有加剧的趋势。

　　第四，县级城市化进程的艰巨性。由于历史因素、经济社会背景、人口压力等原因，使我国的城市化进程步履艰难。关键的问题是经济不够发达，工业化和经济现代化的发展速度不能满足人口城市化的需要。特别是非城镇人口高度集中的县级区域，在大中城市下岗失业人员居高不下，难以安置大量来自农村移民就业的困难形势下，推进县级城市化更显得复杂而艰巨。
　　制约县级城市化发展的因素分析

　　近年来，随着沿海经济发达省市城市化战略的实施，给沿海地区县级城市化发展带来了前所未有的机遇，同时也给全国其他地区的县级城市化发展起到了示范和效应作用。县级城市化发展尽管潜力巨大、前景光明，但是，目前仍受到许多因素的制约，主要有以下四方面：

　　观念障碍 推进城市化如同改革开放，思想的解放和观念的更新必须先行。但目前仍有不少干部特别是县级以下的干部和群众，对城市化问题认识不到位，观念跟不上，甚至表现出消极抵触情绪。如有的认为以经济建设为中心就是抓工业、抓农业，城市化似乎与经济建设无关；有的认为抓城市化是“形象工程”，只是领导人出政绩、树形象的需要；有的认为城市建设是光投入无产出的福利型事业，只是城建部门的事情，只需要规划规划就行了；有的认为城市化说的就是城里人的事，和农村的发展没有什么关系；有的认为强调城市化是丢掉“强县经济”的优势，把培育中心城市和促进县域经济发展割裂开来、对立起来等等。显然，不少同志尚未认识到城市化是一个高度综合性、系统性的经济社会问题，尚未认识到城市化是经济社会发展的必然趋势，从而在思想和行为上对城市化发展带来了障碍。

　　体制障碍 主要体现在现行户籍制度不适应。在农村工业化过程中，大量的农村剩余劳动力急需转入新兴产业；在农村城镇化过程中，大量的农业人口急需名正言顺地成为城镇居民。1993年以来，各地根据国家的有关政策相继开始对城镇居民户籍制度进行了积极有益的改革实践，鼓励和引导农村人口向城镇集聚，这为推动县级城市化发展发挥了一定的作用。但现行户籍制度表现在对农村人口的吸引力上仍显不够，对外来流动人口的接纳能力上力度不足，一些地方对小城镇居民户口实行区别对待政策，有的在户口簿上注明“地方城镇居民户口”，以示与原有的城镇居民相区别；有的在退役安置、子女就学、劳动就业等问题上仍实行歧视政策。这些户籍制度上的非同等待遇与经济社会的发展程度不相适应，已明显滞后于城市化发展要求。

　  政策障碍 1、土地政策。十五届三中全会刚刚明确了土地承包30年不变的政策，农村的第二轮土地承包也已基本结束，一些农民尽管已长期从事非农产业，所承包土地也早已由他人耕种，但在转户中要他们完全放弃类似某种保险机制的承包权及其利益，有的感到难以接受。近年来，各地已探索走出了一条将土地所有权、承包权和经营权三权分离，收益兼顾的路子，但尚待规范并获得具有法律效力的确认。2、计划生育政策。计划生育作为我国的基本国策，在城市，实行一对夫妇只生一个孩子，而在农村，如果一对夫妇第一胎生的是女孩，那么5年以后还可以给予第二胎的生育指标。这种政策上的落差就会在农村转户过程中产生某种阻力。3、宅基地政策。在农村，农民可以批宅基地，但转为非农人口以后，就只能购住商品房，这对转户农民来说，又是一个利益上的损失。　　

    要素障碍 1、自然资源制约。众所周知，我国是一个缺水少地的国家，随着经济社会的发展和城市（镇）规模的扩大、数量的增加，人水矛盾、人地矛盾将更加突出，许多地方明显地受到水资源和土地资源的制约。2、资金制约。城市建设需要巨额资金，无论是县级中心城区发展，还是小城镇建设，都概莫能外。道路、桥梁、供电、供水、公园以及医院、学校等城市基础设施建设，政府责无旁贷，尽管经济发达地区都已用市场经济的办法来努力探索解决这个问题，由政府出面组织，多方（包括私营经济、个人、部门）出资共同建设城市，但城市建设资金仍然“僧多粥少”，而欠发达地区的问题则要更加突出。3、人才制约。不少城市的规划工作滞后，规划起点低、执行差，以及城市基础设施落后、建设水平低、环境质量差、管理工作跟不上等问题，已成为制约县级城市化发展的重要因素。规划、建设和管理等各项工作的改善均有赖于人才的引进和合理使用。显然，作为县级区域，尤其是那些经济尚欠发达的县，在目前城市规划和管理专业人才还紧缺的形势下，在人才招聘竞争中取于不利地位。　　

    推进县级城市化发展的对策意见　　

    加快县级城市化进程，最紧迫的是要消除过去那些造成城乡分割的种种体制障碍、政策障碍，建立有利于人口和产业向城市（镇）集聚和城市（镇）健康发展的新机制。　　

    第一，以户籍制度改革为突破口，着力排除人口向城市（镇）集聚的体制性、政策性障碍。1、加快户籍制度改革，大力鼓励和引导农村人口向城镇聚居。首先，抓紧对浙江等东部沿海省市已进行的小城镇户籍制度改革试点进行总结、完善，争取在条件相当的其他省区推开。然后，在探索的基础上，以县为单位，对辖区内居民试行单一户籍制度，实行以固定住所和稳定收入等主要生活基础为依据的落户标准，允许辖区内自由流动，实行城乡一体化管理。2、与户籍制度改革相配套，以市场化、社会化为方向，彻底改革住房、社会保障、教育等体制，使其逐步适应人口流动的新环境。这既符合市场改革的方向，又避免城镇因大量居民流入而增加财政性福利支出。住房改革，一方面要大力建设经济适用房，适当减免税费，使“离土离村”的农民买得起，住得起，降低农村人口城市化的“门槛”；另一方面要结合耕地保护，严格控制农村新批土地建房。加快建立以养老、失业和医疗为主体，国家、企业、个人三方共担，社会统筹与个人账户相结合，覆盖城乡的统一的社会保障体系。农民转入城镇户口后自愿放弃农村土地承包经营权的，可与城市居民同等享受最低生活保障。进城农民可以参照个体、私营企业养老保险交费管理办法，建立个人账户的养老保险。深化教育体制改革，大力推进教育普及化和产业化进程。3、积极调整就业政策，培育城乡一体化的劳动力市场。城市各种就业岗位应按照统一标准，通过考核择优选用人才，为农村劳动力创造一个平等竞争参加就业的机会。四是研究并制定积极的外来人口政策。在政策取向上，一方面积极引进并留住外来的优秀管理人才、技术人才和熟练技术工人；另一方面积极鼓励投资移民和家庭移民。五是进行农村土地流转制度创新，解除农民进城的后顾之忧，并逐步使转移人口彻底“离土离乡”。坚决贯彻党的十五届三中全会的精神，在长期稳定完善土地承包关系的基础上，按自愿有偿的原则，依法进行土地使用权的合理流转。积极鼓励离农进城农民将原承包的土地使用权有偿转让，既可以作为进城定居或创业的启动资金，又有利于推进农业规模经营。要以更宽阔的思路，探索进行土地流转创新的有效形式。

    第二，把产业集聚作为推进县级城市化的关键环节来抓。产业是城市的血液，是实现农村人口大量转移的前提，是城市规模扩大、功能完善的根本物质基础，是城市化的最关键驱动力。要认真总结并推广应用各地园区建设、产业集聚的成功经验和做法，并要高度重视第三产业的发展。　　   

    一、搞好规划调控。城镇的发展规划要根据自身的发展前景和区域经济特色，充分考虑城镇的产业功能，从产业的特点出发搞好工业小区的规划，搞好相应配套服务设施的建设。要根据城镇发展规划，制订好产业的发展规划和产业布局规划。中小城市和小城镇要在发展技术密集和劳动密集相结合的产业上下功夫，着力发展第三产业和区域特色经济，要主动接纳大中城市转移的普通制造业和传统加工业，并采取有效措施，以治散为重点，大力集聚乡村工业。

    二、强化政策引导，主动培育产业优势。要从改善投资环境入手，在用地、税收、信贷、人口迁移、服务设施等方面，实行优惠政策，引导企业向城镇集中。把小型、分散的村办、乡办及个体私营工业，通过标准厂房、厂房联建等形式，在工业小区或工业园区集中起来，提供社会化服务。以地域企业集群来培育行业领先和市场占有优势，形成各具特色、专业分工的“小企业，大集群”，促进乡镇企业上规模、上档次、上水平。同时，认真研究乡镇企业迁入城镇的土地政策问题及土地使用费引起的收益——成本的变化问题，积极利用环保执法、用地控制等手段，严格限制乡镇企业新的零星布点。

    三、科学规划是推进县级城市化的重要依据。城市规划是城市建设的龙头和城市管理的总纲，是政府调控城市发展的重要手段，也是搞好城市建设依法行政的重要依据。1、要科学定位城市性质、功能和发展目标。要根据县域城镇的区位条件、自然条件、历史人文环境、产业结构、产业规模、人口规模和未来发展潜力及趋势，对城市性质、功能、发展目标进行科学、准确的定位。2、要适度超前、系统完整地确定规划内涵。要高标准、高起点编制规划，要注意系统配套，建立完善的规划体系，增强规划的可操作性和协调性、兼容性，要做到近、中、远景规划相衔接。3、要构建合理的城镇体系，从全区域角度规划、推进城市化。县级城市化不仅仅是中心城区的城市化，而且应是全区域的城市化。县级政府应从更宏观的角度组织、推进城市化，要把所有集镇、村庄都有机地组织到城市化进程之中。4、要切实维护规划实施的严肃性和连续性。有了好的规划，关键还要实施好。在严格按法定程序审查、批准规划的同时，要强化规划管理，严格按规划实施，未经法定程序不得修改。只准建设服从规划，不准规划迁就建设，任何领导或其他社会成员都不得改变规划的内容，杜绝“长官意志”，为规划管理提供规范化、法制化保障。

    四、以经营城市的理念来抓好城市的建设和管理，是推进县级城市化的有效机制。基础设施是城市发挥集聚、辐射功能的骨架，是二、三产业发展和人口集聚的物质载体，是拓宽城市发展空间的前提条件，是提高城市竞争力的重要基础。要充分发挥市场机制的作用，建立市场化、社会化的城市建设、管理运行机制。市场是城市化最基础的推动者，它可以有效地配置资源，提高城市化的效益，加快城市化的进程。   

    1、充分运用市场机制，配置土地资源。要大力实行国有土地有偿有期使用制度，对城市建设用地要积极推行公开竞价方式出让。   

    2、逐步引导并确立民间的投资主体地位。利用民间资金比较充裕的有利条件，积极引导社会参与城镇建设，吸引民间资金投向工业区开发、店面房开发、住宅建设等等，政府除公共产品和必需的行政办公建筑外，基本上不投资，逐步引导并确立民间的投资主体地位。     三是建立市场化的基础产业投融资机制。在公路、供水、医疗、学校等基础性、公益性项目中逐步引进市场化筹资机制，按现代企业制度，建立企业化的投资、经营实体，吸纳社会资金参与，减少政府财政负担，建立良好的运行机制。四、按照“建管分离”的原则，积极探索科学的城市管理方法。改革城市公用事业管理体制，推行企业化管理和政府合同制管理，进一步提高公用事业运行效率。要建立和完善城市管理法规，组建综合性管理机构，实行综合执法。

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